CONFERENCIA LEY
DE AMNISTÍA. Lunes 6 de mayo de 2024.
Seminario:
“Conflicto de competencias por la Ley de Amnistía. Una tarea a resolver por el
Tribunal Constitucional”. – Apuntes tomados por Ana Naira Gorrín Navarro,
alumna de Antropología y Desarrollo (UNED de Tenerife).
SEDE DE LA CONFERENCIA: UNED DE VALDEPEÑAS, CIUDAD REAL.
Coordinado por:
Palmira Peláez Fernández.
Licenciada en Derecho. Máster en Derecho Fundamentales. Profesora
Tutora del Centro Asociado. Presidenta de ORISOS
Ponente: Juan Manuel Goig Martínez. Catedrático
de Derecho Constitucional. Especialista en Derecho Constitucional comparado y
Derecho Político Iberoamericano. Especialista en Derecho de Extranjería. UNED.
Apuntes de la
conferencia.
Primero que nada, y antes de
entrar en esta conferencia, pienso que es importante hacer un resumen de qué es
la identidad catalana. Este vídeo lo explica muy bien. Pongo aquí link a
YouTube
https://www.youtube.com/watch?v=KBNAm2uIMhw
También, convendría
hacer un repaso por la Historia de Cataluña. Y para esto, otro vídeo corto
https://www.youtube.com/watch?v=v5lDYDPg2IA
Y ahora ya sí podemos empezar con
los apuntes de esta conferencia sobre la Ley de Amnistía.
Empezó hablando el ponente D.
Juan Manuel Goig, introducido por Palmira Peláez.
Link a la videoconferencia:
https://www.intecca.uned.es/portal/live?ID_Sala=406463&ID_Grabacion=653864&hashData=66699721e8db67f261bea864ea45f214¶msToCheck=SURfR3JhYmFjaW9uLElEX1NhbGEs
<< Para empezar, hemos de
decir que es un tema muy conflictivo, como marca la actualidad informativa
española. Cada día se abren titulares en la prensa española con este asunto.
Hablar de la Ley de Amnistía es
abordar un tema peliagudo, pero hay que empezar diciendo que por un lado hay
que ver si con carácter general la amnistía tiene cabida en nuestra Constitución
Española (de ahora en adelante CE en todo el texto) para luego entrar en lo
particular y entrar en esta futura ley de amnistía y valorar si puede o no ser
constitucional. Todo ello diciendo que es el Tribunal Constitucional (de ahora
en adelante TC en todo el texto) quien tiene que decidir finalmente este
asunto.
Conflictos que se plantean:
1) constitucionales abiertos entre el gobierno y el parlamento, congreso y
senado, y 2) entre los poderes judiciales. El Senado ha planteado a su vez un
conflicto contra la mesa del Congreso.
Primera parte: ¿tiene encaje
constitucional la Amnistía en España? Como catedrático de Derecho
Constitucional, tengo que decir que la CE es una norma, un todo, en el que cada
precepto encuentra acomodo con los demás, cada artículo está dentro de un
título y capítulo.
El TC ya ha dictado 22 sentencias
que hablan de Amnistía sobre la anterior del año 1977. Y además tenemos que
partir de una idea principal, que nos da un marco general España es una
democracia, estado de derecho donde el principio de legalidad es la base de nuestro
ordenamiento, con la sumisión a la ley de todos los poderes públicos y
teniendo en cuenta que la ley es lo primordial en nuestro ordenamiento
jurídico.
La posibilidad de que se termine
aprobando una Ley de Amnistía para los hechos acaecidos en Cataluña a partir
del año 2017, suscita un debate en todos los escenarios (político, legislativo,
social, académico, etcétera), parece que estuviéramos en un período de
guerrillas. Hay opiniones enfrentadas incluso entre los especialistas en
Derecho. Entendiendo la amnistía como institución del derecho de gracia, vemos
que siempre tiene que haber 1) respeto a la CE 2) derecho a igualdad de todos
los españoles y 3) la no vulneración del principio de separación de poderes.
Sobre esta proposición de ley se
han emitido informes por parte del Consejo General de Poder Judicial, de la
Fiscalía, que no son preceptivos, pero que se han hecho. Unos a favor y otros
en contra. Y se ha hecho informes por parte de letrados del Congreso y de los
letrados del Senado.
Los magistrados del TC no
se pueden pronunciar antes de la resolución definitiva del TC.
Otros magistrados dicen que sí
cabe esta ley de amnistía y otros que no. ¿Qué se alega por parte de los que
defienden el sí?
Art. 62 CE à Entienden que hasta
ahora, como la ley de amnistía del 77 se ha ido cambiando a través de la
jurisprudencia del TC, que ha ido introduciendo determinados colectivos en la
amnistía que en el año 77 no estaban. Hasta ahora nadie ha dicho que no
sea constitucional ni ningún juez ha planteado cuestión de inconstitucionalidad
contra la ley de amnistía del 77. Porque cuando un juez tiene duda de que la
ley sea o no constitucional, tenían que haber planteado previamente una
cuestión de inconstitucionalidad a la del 77.
Por tanto, para estos
sectores si el TC hubiera visto su inconstitucionalidad ya la habría derogado y
esto no se ha hecho.
Es cierto que la CE no habla de amnistía, no está escrita
esta palabra, pero sí habla del derecho de gracia, estando prohibidos los
indultos generales.
Entonces, gran parte de la
doctrina que dice que no cabe la ley de amnistía es porque equipara la amnistía
al indulto general. Pero desde el punto de vista del derecho constitucional la
amnistía y el indulto general son distintos.
AMNISTÍA (RAE, definición): Perdón de cierto tipo de delitos, que
extingue la responsabilidad de sus autores. perdón, absolución, indulto,
condonación, gracia.
Aunque la CE no regule la
amnistía, sí aparece en nuestro derecho interno como La Ley de Enjuiciamiento Criminal
(la pena termina por la amnistía, dice literalmente), pero también está
integrada en normas de derecho internacional que España ha ratificado e
incorporado a su propio ordenamiento jurídico publicándolas en el BOE. Por
tanto, válidamente publicados son leyes aprobadas y válidas en España.
La Amnistía está aprobada por
el Consejo de Europa y la Convención de Derechos Humanos habla de ella como
forma de perdón, en virtud de esto España tiene ratificados convenios con más
de 30 países, los últimos han sido
Filipinas y La India (para españoles que comenta delitos en esos países y
viceversa).
Desde el año 82 y 84 el TC se han
ido pronunciando sobre la Amnistía, aprobando la norma y ampliando la del 77 a
los militares republicanos, trabajadores forzosos, dirigentes sindicales,
militares, miembros y fuerzas de seguridad que dependían de Franco, se fue
ampliando a colectivos que en el año 77 no estaban contemplados.
EL TC dice que no existe
prohibición de la Amnistía sino de los indultos generales. Y el art 72 CE sobre
el derecho de gracia tampoco la prohíbe.
Los indultos generales se
eliminan porque eran un poder que tenían los monarcas y se estableció que ya no
eran democráticos, pues el monarca no tiene poder absoluto en nuestros estados
democráticos. Con el tiempo, al derecho de gracia (S. XVIII) se incorpora la
Amnistía como derecho de gracia, pero la potestad del rey, jefe de estado, sólo
estaba prohibida respecto al indulto general.
Cuando nació Isabel II se dio un
indulto general. También con la iniciación del año Jacobeo o cuando gobernaba
Fraga también se dio un indulto general para delitos comunes, no para delitos
de sangre.
INDULTO GENERAL (RAE): 1.
'Gracia por la cual se anula la pena impuesta por un delito, o se conmuta por
otra menor'.
España es una democracia con
división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial y esta separación de
poderes es sagrada. El gobierno tiene prohibido hacer indulto general, pero el
Parlamento puede legislar y por ello puede legislar una Ley de Amnistía,
pero ha de cumplir una serie de requisitos para que sea válida.
Las normas se impugnan cuando ya
están aprobadas ante el TC. Ahora bien, de acuerdo a los principios de
legalidad y de reserva de ley. Y tiene que ser una ley orgánica la que regule
la amnistía, pues son derechos fundamentales los que regula (libertad de
personas).
Sólo una ley de amnistía podría
poner vigencia a la ley del 77, por si se pudiera incluir por ley orgánica a
más colectivos.
EL TC ha señalado que indulto y
amnistía son cuantitavamente distintos, pero no cualitativamente. En tanto
que una amnistía siempre implica la extinción de la responsabilidad penal de
los implicados.
Ahora bien, también el TC ha
dicho que no deja de ser amnistía porque tenga más o menos efectos. Y
como es la máxima expresión del derecho de gracia, hay que concederla con
condiciones y requisitos. El TC ha dicho que hay que explicitar todo esto
suficientemente en la Exposición de Motivos, que no tiene efecto jurídico, pero
sí político. Tiene que explicar suficientemente por qué y para qué de tal
manera que tenga encaje en todo el contenido constitucional.
Los profesores de Derecho constitucional que han
estudiado indultos y amnistías, hablan también de que en esta exposición de
motivos se incluya la necesidad de preservar la paz democrática del estado
español, mencionar la importancia de la justicia material (no formal,
exclusiva) y que debería proteger el principio de igualdad.
Lo que se dice por los sectores
que defienden que tiene cabida la Amnistía por la CE, dicen que hay que
explicar detalladamente y pormenorizadamente la necesidad de la Amnistía. Se ha
llegado a decir que se debería o hubiera estado bien recurrir a las sentencias
que el TC dictó con la declaración de independencia o no independencia del
Tribunal de Cataluña. Pues el derecho a decidir hay que hacerlo por los
cauces constitucionales. Porque la CE no permite la indisolubilidad del estado
español y primero tenían que haber pedido una reforma constitucional para que
se contemple el derecho de autodeterminación, que no está contemplado en la CE
reciente. Y hoy por hoy, no hay mayoría suficiente en el Parlamento para
reformar la CE (2/3 que pide la ley).
Se dice que una Ley de Amnistía
puede afectar al principio de legalidad, pero según el exponente no porque esta
capacidad la tiene el Parlamento. Y lo que no está prohibido está permitido,
así lo ha dicho el TC.
Puede afectar al principio de seguridad jurídica, porque
la ley no debe producir incertidumbre. Y esto es un atentado directo contra la
CE. Además, la ley debe ser razonable y proporcional a los hechos acaecidos en
2017.
En relación a los hechos, el ART.
1 CE proclama la igualdad y también tenemos que encajarlo con el principio de
justicia. No cabe violar la igualdad desde la ilegalidad ni viceversa. En este
caso, sí es verdad que el TC siempre ha dicho que la ley de amnistía se fue
ampliando cuando metimos a colectivos y esto debe tenerse en cuenta en esta Ley
de Amnistía reciente. Porque personas que están pendientes de juicio por
declarar la independencia, también entrarían en esta Amnistía. Que no sean
muertes, delitos de terrorismo y sangre y en un espacio temporal determinado,
que es verdad que esto lo contempla muy ampliamente esta ley de Amnistía.
Los poderes públicos no pueden
actuar arbitrariamente.
¿Y la separación de poderes?
Según el ponente, es el mismo
conflicto que con el indulto, porque a una persona condenada se le extingue el
delito. Por tanto, no hay ataque a la separación de poderes con la ley de
Amnistía. Se da la posibilidad de que cada poder actúe por separado. Dictar
indulto por el parlamento, juzgar por un juez y quien lo ejecute.
La Ley de Amnistía se aprobará y
entonces cada juez tendrá que aplicar caso por caso la Amnistía.
El indulto extingue la pena, pero no el delito y la
Amnistía extingue la pena y el delito, las dos cosas. En el indulto se perdona
y en la Amnistía se olvida (como si no hubiera hecho nada). Los
indultos pueden ser totales o parciales (en relación a penas pecuniarias
accesorias, la inhabilitación para cargo público,…, es decir, se puede perdonar
el delito de cárcel pero no la inhabilitación profesional, por ejemplo).
En ley del 77 se perdonó a
torturadores, presos políticos del franquismo, etcétera. No incluía delitos de
terrorismo, pero se amnistió a muchos presos con delitos de terrorismo,
metiéndolos en delitos políticos. Se amnistió a personas de ETA, del GRAPO
(Grupos de resistencia antifascista primero de octubre), etcétera.
En España se han dado 15.000
indultos en toda la historia de España. La mayoría en delitos contra la salud
pública (drogas), delitos de propiedad y delitos contra las personas.
En España hoy en día no hay
delitos políticos, hay políticos que pueden cometer delitos, pero esto
no son delitos políticos, éstos desde que somos democracia no existen en
España.
En nuestra CE no hay previsión de
la Amnistía, por tanto, lo que no está prohibido está permitido.
Luego, sobre la alteración de
poderes: Según el ponente hay menos conflicto en una amnistía que en un
indulto. Porque no elegimos nada en los indultos y se sacan de la cárcel a
personas.
¿Qué requisitos tiene que tener una Ley de Amnistía?
Consenso parlamentario, debate
social (se ha llegado a plantear un referéndum).
Quienes critican la ley diciendo
que es una ley particular, no es así pues es general, ya que luego se puede
aplicar de manera general a cualquier colectivo, como en la ley de amnistía
previa.
¿Y qué ha dicho la Comisión de Venecia (Europa)?
Entidad dependiente de Europa que vela por aspectos jurisdiccionales,
normativos, y que en esta situación de conflicto ha dicho que la amnistía
debe perseguir el objetivo general de la comunidad y preservar la unidad
nacional, delimitar el ámbito material (qué delitos caben dentro de la
amnistía) y el temporal, respetar la reconciliación política en toda España,
etcétera. También ha dicho que los procedimientos de urgencia, como el que nos
atañe, no son los más apropiados para estos asuntos. Dice que cuanto más calado
político tenga la amnistía; la velocidad debe ser menor, más sosegadamente
abrirse al diálogo con espíritu de cooperación real que logre la conciliación
política y social. Y que
habría que explorar elementos de justicia restaurativa. Garantizando la
separación de poderes y la independencia judicial. Así, la ley debería decir
qué individuos cumplen las condiciones. Dice que corresponde al ejecutivo
determinar los criterios y al judicial el resto, para que no haya conflicto.
Sus palabras han sido usadas por el bando a favor y en contra manipulando a
diestro y siniestro.
En Portugal, por ejemplo, pueden
hacer amnistías más libremente porque las contempla explícitamente la Constitución
portuguesa. De hecho, han tenido varias. También en Francia, porque también la
contempla la constitución francesa explícitamente. En Italia, lo mismo. Desde
la Segunda Guerra mundial se han hecho muchas, porque la Constitución italiana
la contempla. Alemania está en la misma situación que España porque la
Constitución germana no contempla la amnistía explícitamente.
En 2012 Rajoy hizo una amnistía
fiscal que posteriormente fue declarada inconstitucional. Pero quien se acogió
a la amnistía, no puede ser sancionado, aunque el TC años después declarara su
inconstitucionalidad. Ahora ya hay una ley que prohíbe las amnistías
fiscales en España.
No es la Amnistía una ley
singular porque afecta a muchos colectivos y no afecta a la igualdad porque los
indultos tampoco lo hacen. Por tanto, no se puede alegar esto. Pero tiene que
ser una situación excepcional y he aquí el matiz importante. El fallo en
esta ley es que esta ley se nos anuncia como consecuencia de unos pactos
parlamentarios, no se habla de la idea de buscar la conciliación nacional, sino
que se hicieron unos pactos. El que se busque la reconciliación, en principio no se ve. Porque hay
que explicar por qué y para qué se usa la norma, aunque lo sepamos, pero debe
estar en exposición de motivos.
Y, aunque busque la concordia hay que pensar que puede
crear discordia. La medida tiene que ser proporcional, y también
aquí hay otro problema. Porque se puede producir inseguridad jurídica e incertidumbre. Y no
hablamos del terrorismo, porque para esto tenemos el Código Penal. También la
ley tiene problemas de ámbito temporal porque ocupa un lapso de tiempo muy
largo, porque abarca todos los actos preparatorios desde que se aprobó el
estatuto de Cataluña en el 2017.
También se critica la forma en que se ha tramitado, el
gobierno nos la vende como Iniciativa de ley, pero el gobierno en funciones no
debe proponer leyes, la proposición de ley tiene menos controles que el
proyecto de ley.
Un proyecto de ley está sometido
a controles y no una proposición de ley. Se han hecho informes al respecto,
pero no son vinculantes porque la ley no los exige en la proposición de ley.
Se ha tramitado encima por procedimiento de urgencia, por
lo que hay más ausencia de controles. Algo nefastamente negativo
para la conciliación política y social. El Parlamento tiene capacidad para
legislar sobre la Amnistía, pero los modos no han sido los correctos según el
ponente. Porque nos hemos saltado mecanismos de control con las premuras y
haciéndolo como proposición de ley y no proyecto de ley.
Como es una ley orgánica
necesita mayoría absoluta, la tiene, pero el consenso no es factible. Aunque
que falte consenso no le quita legitimidad.
Les ha faltado una capacidad didáctica suficiente para
explicar bien las cosas. Incluso no estando de acuerdo, hay que explicar bien
las cosas. Porque la población tiene derecho a tener esta explicación. Y tienen
que avisar sobre los efectos que va a tener. Algo que no han hecho.
Muchos sectores han dicho que es
un mal necesario. Si la
Ley de Amnistía provocara concordia en Cataluña respecto al estado español,
finalmente sería una buena ley de amnistía. Si lo que provoca es discordia, la
norma puede ser legítima, constitucional, pero ser una mala norma. Si no
solucionan problemas, son malas leyes. Y punto.
Esto lo tendremos que ver. En
primer lugar, cómo se aprueba (finales de mayo) en el Congreso, la tramitación
parlamentaria se ha dilatado lo máximo posible pero los plazos son los que son
y no se puede dilatar más. El Senado ha usado todos los mecanismos posibles,
incluso creando un conflicto de competencias, pero ya no puede hacer otra cosa.
Datos finales:
Desde el punto de vista
sociológico, El CIS de Cataluña determina que están a favor de la independencia
el 61 %, en contra del 24 % y No sabe/no contesta el 15 %.
¿Cómo ha evolucionado el apoyo al
independentismo en Cataluña? En 2017 el apoyo era el favorito para el 48 % de
los catalanes, en 2023 solo el 42% y además uno de cada cinco encuestados en Cataluña
se sienten solo catalanes, ha bajado muchísimo porque en 2017 eran dos y medio
de cada cinco. La mayoría
de catalanes se sienten con identidad dual: tanto catalanes como españoles.
Veremos qué resultados nos arroja sobre esto el domingo 12 de mayo con las
elecciones catalanas.
Lo que sí piden los catalanes
es un aumento de la autonomía, pero no la independencia.
Si hubiera un referéndum de
independencia, ahora mismo no ganaría la independencia (opinión del ponente).
Según la interpretación del ponente, cabe la amnistía,
pero la ley tiene que ser muy cuidadosa y ésta tiene demasiadas imprecisiones
que acarrean muchos conflictos. Al final serán los jueces y tribunales (TC)
quienes resolverán la inconstitucionalidad o no de dicha ley. Va a tener muchos
problemas de aplicación.
En el caso de la cuestión prejudicial, se paraliza la
tramitación del procedimiento y la ley no se podrá aplicar.
¿Corre riesgos la democracia
más que la separación de poderes con esta ley?
MI respuesta es que no, porque
esto es una cuestión de mayorías. Ya que si una mayoría vota una ley que es
orgánica, como lo es la ley de amnistía, pues no se resiente la democracia.
Lo que se resiente es la convivencia pacífica y la conciliación política y
social, la convivencia democrática, la negociación en el Parlamento.
Si una norma soluciona problemas
será buena, si acarrea problemas será una mala norma. En junio/24 cuando se
apruebe, será recurrida inmediatamente y veremos a ver qué pasa en ese momento.
Lo que está claro, es que la
convivencia democrática va a ser muy dura porque va a provocar mucho conflicto
social que veremos en qué acaba.
El juez es un intérprete de la
ley, tiene capacidad para interpretarla. La politización de la justicia, no de
los jueces, es una politización que lleva anclada en España hace muchos años
debido al sistema de cuotas. De aquí surge el gran error. No ha
llevado a tener a los mejores sino a los de cada partido. Y esto es lo peor de
España, es un mal endémico español. El juez tiene libertad de expresión y de
opinión, lo que tienen que tener cuidado de cómo dicen lo que dicen para evitar
ser recusados. Pero no creo que el problema de aplicación de esta ley tenga que
ver con la politización o no del sistema judicial. Habrá jueces que plantearán
cuestión de constitucionalidad al TC y se paralizarán procedimientos. Y esto
traerá discordia social, mucha discordia social.
Luego también está por ver lo que
dice Europa con todo este asunto (¿nos iremos de Europa con una patadita en el
culo? Añado yo como opinión mía personal para terminar).
En relación al Consejo General
del Poder Judicial, el ponente dice que de ser miembro habría presentado su
dimisión, porque tienen un mandato caducado. Lo que se está llevando a que
en este país todos pensemos que el poder judicial no vale para nada. Un
poder judicial independiente es fundamental. Los jueces tienen que estar al
margen totalmente de estos temas. No obstante, me parece bien que sea el TC el
que tenga que resolver sobre la Ley de Amnistía. Porque que sean ellos los que
tengan que aplicar o no dicha ley me da más seguridad, está claro.
Lo que pase ahora puede ser un
revulsivo o no. La vida catalana está en cambio y no sabemos cómo quedarán las
mayorías en las urnas este domingo 12 de mayo. Porque no es igual la presión
que hagan dos partidos independentistas que los que no lo son. Y luego vamos a
ver, sobre todo, lo que dice el TC.
Lo que más miedo le da al
ponente es Europa, porque cree que la definición del delito de terrorismo que
hay en España y la de la directiva comunitaria no son tan diferentes, en los
delitos de terrorismo no hay problema, ahora bien, sí lo hay en los tipos
delictivos y en los años, puesto que sí que hay mucha imprecisión entre Europa
y España al respecto.
Por último, mencionar que tenemos
en España un parlamentarismo imperfecto que hace que el Senado pueda llegar a
ser absolutamente irrelevante.
Por otro lado, habrá que ver qué
determina el Derecho penal español sobre Puigdemont; si es o no aplicable para
él el delito de terrorismo. El ponente dice ser constitucionalista, no
penalista, y no quiere entrar en este tema. Porque cuando decía arriba que todo
lo que no está prohibido está permitido, está claro que es con las condiciones
que establece siempre la ley.
Lo que está claro es que vamos a
pasar algunos añitos inmersos en el fragor de batallas ideológicas y políticas
constantes.
Resumen de la ponencia realizado
por Ana Naira Gorrín Navarro.
En Los Gigantes, a lunes 6 de
mayo de 2024.
